土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁、農(nóng)民住房升級(jí)換代、尤其是近年來(lái)政府征用或征收農(nóng)民集體土地，由此引發(fā)的糾紛、矛盾給農(nóng)村穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素，為構(gòu)建和諧社會(huì)增添了“不和諧”的因素。
一.農(nóng)村土地糾紛案件產(chǎn)生的原因分析
中國(guó)地廣人稀，農(nóng)村土地占地面積較大，在農(nóng)村土改時(shí)劃分地界不明確，存在誰(shuí)種誰(shuí)管屬誰(shuí)的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)較可觀的經(jīng)濟(jì)利益，利益相關(guān)人就會(huì)向法院提起訴訟。因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件及集體建設(shè)用地使用權(quán)糾紛案件比重較大。宅基地使用權(quán)糾紛案件一般都是四至界限不明確引起，或在轉(zhuǎn)讓人辦理相關(guān)手續(xù)過(guò)程中存在瑕疵引起。歸納起來(lái)農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因主要是以下幾方面：
（一）合同履行不誠(chéng)信
1、發(fā)包方違約。主要包括兩種情況，一是發(fā)包方非法變更、解除合同。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，家庭承包的，在承包期內(nèi)，非發(fā)生法律規(guī)定的事由，并經(jīng)過(guò)法定程序，發(fā)包方不得收回和調(diào)整承包地。“這是該法賦予農(nóng)民長(zhǎng)期、有保障的土地使用權(quán)的核心內(nèi)容?！钡F(xiàn)實(shí)生活中，有些發(fā)包方為謀取利益，在不符合法律規(guī)定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農(nóng)業(yè)用地用于營(yíng)利性開(kāi)發(fā)建設(shè)。二是發(fā)包方干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。依照《農(nóng)村土地承包法》第十六條第一項(xiàng)的規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益的權(quán)利。有的鄉(xiāng)村干部不注意尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，還習(xí)慣用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維方式和行政干預(yù)的手段對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使濫加干涉，以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)等理由強(qiáng)行統(tǒng)一種植作物，或者強(qiáng)制收回承包地。
2、承包方違約。主要包括承包方對(duì)土地進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營(yíng)，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，拒絕交納土地承包費(fèi)等情況。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十七條的規(guī)定，承包方有維持土地的農(nóng)業(yè)用途、不得用于非農(nóng)建設(shè)的義務(wù)。土地管理法對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)定了嚴(yán)格的轉(zhuǎn)用審批程序和征地、用地批準(zhǔn)程序。在司法實(shí)踐中，一些承包人未履行法律規(guī)定的審批手續(xù)，在承包地上建設(shè)永久性建筑。有的承包方在承包地上建筑、取土等，造成土地荒漠化，嚴(yán)重破壞耕種條件，使農(nóng)用地難以恢復(fù)耕種。
（二）土地增值且土地征用補(bǔ)償不合理、不規(guī)范
城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和公路建設(shè)需要征用大量農(nóng)村集體土地，土地的價(jià)值突現(xiàn)，且因在征用土地上我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在很多弊端，發(fā)包方在分配土地補(bǔ)償款時(shí)常常侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，引發(fā)了大量的群體糾紛和上訪。另外，由于法律規(guī)定籠統(tǒng)，加之利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村基層組織在發(fā)放、使用、分配征地補(bǔ)償費(fèi)用的過(guò)程中極不規(guī)范，隨意性大，特別是因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配產(chǎn)生的糾紛大量產(chǎn)生。
（四）立法不足
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障不力。理論界雖然一直將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為一種用益物權(quán)，但在《物權(quán)法》出臺(tái)前，相關(guān)法律一直沒(méi)有對(duì)此明確，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)能無(wú)從發(fā)揮，從權(quán)利的取得、處分、變更及救濟(jì)途徑等方面更接近于普通債權(quán)。這種混有債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“無(wú)法像真正物權(quán)那樣有必要的方法和程序可以對(duì)抗來(lái)自發(fā)包人和其他行政組織的干預(yù)”。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律之間又存在諸多矛盾之處。
（五）農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)。
農(nóng)民文化水平偏低，長(zhǎng)期生活在熟人社會(huì)中，道德、習(xí)慣、人情對(duì)行為的引導(dǎo)作用大，遷就、忍耐、私了長(zhǎng)期作為糾紛化解的主要途經(jīng)，法律知識(shí)缺乏現(xiàn)實(shí)需求，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和權(quán)利保護(hù)意識(shí)淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報(bào)批程序，隨意涂改證書(shū)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在承包經(jīng)營(yíng)土地時(shí)進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，破壞土地耕作層或造成土地鹽漬化，任意改變土地農(nóng)業(yè)用途，不按約定交納承包費(fèi)。一些鄉(xiāng)村干部的法律意識(shí)也比較淡薄，對(duì)合同隨意變更，對(duì)簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)落空，產(chǎn)生大量糾紛。
二．該類型案件審理中涉及難點(diǎn)問(wèn)題
（一）認(rèn)定事實(shí)困難，證據(jù)的分析與認(rèn)定是認(rèn)定事實(shí)基礎(chǔ)，但農(nóng)村土地民事糾紛案件聽(tīng)證據(jù)在形式、內(nèi)容和取得方式方面存在不同程度的問(wèn)題。有的案件爭(zhēng)議涉及土地面積，而當(dāng)事人提供的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)與土地清冊(cè)上記載的土地面積不一致，甚至土地承包證上存在隨意涂改痕跡。有的案件不僅雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)內(nèi)容相互矛盾，而且同一當(dāng)事人提供的證據(jù)也相互矛盾，難以自圓其說(shuō)。有些村委會(huì)針對(duì)同一事實(shí)，給雙方當(dāng)事人出具不同的證明內(nèi)容。
（二）家庭內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割在審理中不好處理。我國(guó)現(xiàn)行法律及司法解釋，主要是針對(duì)承包人與政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他人之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)家庭內(nèi)部之間的關(guān)系鮮有涉及，這給家庭內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的處理帶來(lái)了難題。例入第一輪土地承包后外嫁多年且戶籍已遷出的女兒回來(lái)依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十條要求要回承包地，但其家的土地由于家庭人員變動(dòng)，在第二輪土地延包時(shí)已分別登記在各個(gè)兄弟名下，外嫁女亦無(wú)法確認(rèn)其應(yīng)有的土地具體在誰(shuí)名下。由于法官在處理該類案件時(shí)主要是依據(jù)立法本意斷案，因此人們的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，加上法律適用及適用法律方面的難度，致使這類案件判法不一。
（三）在審理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛類案件中，土地是否改變土地用途由于法律沒(méi)具體規(guī)定，而實(shí)踐中對(duì)于土地性質(zhì)的劃分也存在不規(guī)范的情形，導(dǎo)致農(nóng)用地、耕地、林地、荒地、自留地等土地的性質(zhì)界定不清晰，從而使法院在判決處類糾紛時(shí)不好把握統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致此類案件判法不一，嚴(yán)重影響了法院裁判的統(tǒng)一性。
三．處理問(wèn)題的建議
（一）加強(qiáng)案例指導(dǎo)制度
我國(guó)并不是英美法系的判例法國(guó)家，而是大陸法系的國(guó)家，但這并不等于判例得不到尊重，尤其是體現(xiàn)立法本意與說(shuō)理兼具的優(yōu)秀案例出現(xiàn)時(shí)，法官在司法實(shí)踐中會(huì)形成獨(dú)有的司法默契。目前，在土地糾紛類案件中由于存在法律規(guī)定盲點(diǎn)及沖突，法律的裁判尺度并不同一。例如：司法實(shí)踐中對(duì)于《中華人民共和國(guó)土地承包法》第五條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、第十五條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”和第三十條“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”的認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致針對(duì)外嫁女戶口遷出后，對(duì)娘家征收土地征收補(bǔ)償費(fèi)是否享有分配權(quán)存在爭(zhēng)議，各省市范圍內(nèi)的做法也是千差萬(wàn)別，甚至出現(xiàn)同類案件在同一法院、同一審理，但審理結(jié)果截然不同的結(jié)果，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力。據(jù)此，加強(qiáng)案例的指導(dǎo)顯得尤為重要。
（二）加快立法進(jìn)程
一是完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法體系，全方位、多角度的規(guī)定宅基地使用權(quán)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法可依。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)缺乏法律依據(jù)，如果沒(méi)有一套完整的法律規(guī)定加以保障，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是不可能健全的。就立法來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前存在的具有法律效力的法律進(jìn)行整合，對(duì)于有相互矛盾的地方進(jìn)行集中清理，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以便方便目前的審判需要。其次，制定一部完整的《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、內(nèi)容、行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任等進(jìn)行具體規(guī)定，這樣使得農(nóng)村的法律體系進(jìn)一步完善，農(nóng)村的法治建設(shè)進(jìn)程得到進(jìn)一步加快。最后，加強(qiáng)最高人民法院對(duì)于宅基地使用權(quán)行政案件的司法解釋，有利于法院的具體審理操作。
二是科學(xué)完善《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)、解決難度大，大力提倡仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問(wèn)題周期長(zhǎng)、成本高的問(wèn)題，又能克服訴訟程序復(fù)雜、審理時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，便于及時(shí)有效化解矛盾。
三是健全解決農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解和仲裁制度。就現(xiàn)有法律來(lái)看，仲裁的性質(zhì)和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒(méi)有定性。當(dāng)事人對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規(guī)定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)的組織原則、設(shè)立程序、工作職責(zé)及具體工作程序與實(shí)體要求，輔之以相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的考評(píng)、獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)突出反應(yīng)迅速、權(quán)責(zé)明確、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，既便于當(dāng)事人解決糾紛,又可緩解法院受理案件的壓力。
（三）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的管理職能
一是糾正農(nóng)村土地承包中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為。對(duì)二輪土地承包全面進(jìn)行“回頭看”，切實(shí)解決好二輪土地承包工作中的遺留問(wèn)題。規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)合同，參照有關(guān)的示范文本補(bǔ)齊或調(diào)整合同條款。堅(jiān)持“一戶一證”的原則，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放，沒(méi)有發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證的要補(bǔ)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，未發(fā)放到位的要逐級(jí)落實(shí)發(fā)放到戶。發(fā)現(xiàn)二輪承包中的違規(guī)違紀(jì)行為要堅(jiān)決糾正。
二是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行普查，明確土地權(quán)屬并加強(qiáng)對(duì)村級(jí)土地工作的管理。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，特別是土地發(fā)包的全程監(jiān)督，以維護(hù)村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。規(guī)范土地合同樣本，指導(dǎo)村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細(xì)化合同條款，明確合同責(zé)任。為進(jìn)一步做好土地工作，政府部門(mén)依你更改依法進(jìn)行土地普查，了解土地現(xiàn)狀及不安定因素，進(jìn)一步明確地界，確定一些新增及權(quán)屬不明土地的權(quán)屬。三是依法建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解的現(xiàn)狀及糾紛的原因，可因勢(shì)利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。目前，各地的土地仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，沒(méi)有建立的地方應(yīng)當(dāng)盡快建立。要解決好仲裁委員會(huì)的人員編制、日常工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)查、調(diào)處工作經(jīng)費(fèi)。
四是全面加強(qiáng)法制宣傳教育及培訓(xùn)。加大對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》的宣傳力度。全州司法行政部門(mén)和各縣、市應(yīng)充分發(fā)揮法制宣傳的作用，通過(guò)組織法制宣傳隊(duì)、定期開(kāi)展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)、設(shè)立法制咨詢平臺(tái)等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規(guī),盡可能做到家喻戶曉，使發(fā)包方與承包方明確各自的權(quán)利義務(wù)。
（謝丹?作者系貴州省人民檢察院助理檢察官）
