繼上周宣布博爾頓卸任總統(tǒng)國家安全事務助理之后，特朗普火速宣布了五個不算知名的繼任者候選人。而就在9月18日，特朗普迫不及待地宣布了最終贏得這一職位的人選——羅伯特·奧布萊恩。奧布萊恩也將成為特朗普任內的第四位國家安全顧問。
多數人還不知道奧布萊恩是什么來頭。奧布萊恩律師出身，卻并非政壇新手。早在2005年，他就成為小布什任內美國在聯(lián)合國大會的副代表。2007年，他又在時任國務卿賴斯的手下處理與阿富汗相關的事務。奧布萊恩在2017年進入特朗普的視野，當時特朗普考慮讓他出任海軍部部長。次年5月，特朗普任命奧布萊恩為國務院負責人質事務的總統(tǒng)特使。
奧布萊恩的任命，標志著特朗普基本把國家安全委員會這一白宮決策中樞束之高閣。
從本質上看，國家安全顧問一職的任命無需參議院聽證，國安會幕僚應為總統(tǒng)最信賴的決策協(xié)調班子。
然而，1947年國安會成立的初衷絕非只講求忠于總統(tǒng)，而是著眼于應對冷戰(zhàn)時期美國面臨的國家安全挑戰(zhàn)，解決內部各部門決策協(xié)調不暢的弊病?？蓨W布萊恩缺乏足夠的政治歷練，尤其缺乏在白宮關鍵職位摸爬滾打的經歷，對一些關鍵決策部門并不熟悉。
從角色職能上看，國家安全顧問的定位不應只是將各部門文件匯總遞交總統(tǒng)的“中立斡旋人”，而應當發(fā)揮“坦誠斡旋人”的作用，幫助總統(tǒng)協(xié)調各部門意見，避免各方陷入久議不決的局面。此外，國家安全顧問應該作為總統(tǒng)的全權代表主管國安會協(xié)調事務，也必須得到其他部門負責人的認可。
很顯然，來自國務院系統(tǒng)的奧布萊恩難擔此任。作為國務卿蓬佩奧曾經的“下屬”，能否擺脫“小跟班”角色，將自己擺在與蓬佩奧平起平坐的位置協(xié)調政策，將成為奧布萊恩要面臨的巨大考驗。
這有些類似于福特執(zhí)政時期國務卿基辛格與國家安全顧問斯考克羅夫特之間的微妙關系，只不過，當時的基辛格從身兼國務卿和國家安全顧問兩職中“急流勇退”，并通過與曾經的副手斯考克羅夫特的密切關系繼續(xù)影響國安會運作。
可以預料，奧布萊恩的走馬上任，將無力阻擋國務院在對外決策中的一家獨大，這必將引發(fā)其他部門的不滿。而國安會作為頂層協(xié)調機制缺乏公信、無從協(xié)調，最終將影響白宮決策的全面性與高效性。
美國國安會七十余年的演變還證明，只有在總統(tǒng)的個人領導下，才有可能實現全球事務上的政策協(xié)調?？偨y(tǒng)個人的行事作風、管理風格以及對國安會的重視程度，決定了這一決策中樞所能發(fā)揮的作用。
從執(zhí)政風格看，特朗普更愿意讓下屬競爭，更喜歡開放、競爭、隨意但自己必須居于中心的決策體系，更愿意以命令的方式治理官僚體系，而不喜歡融入決策流程或參與其中。特朗普還會混淆下屬的職責領域，把同一個任務交辦給不同官員，常常把某些超出職責范圍以外的任務交給特定官員去處理，引發(fā)決策體系的混亂與無序。
從決策模式看，特朗普往往受到非正式流程的影響，削弱國安會這一正式機制的決策影響力。
本月初，美國政府秘密籌劃與塔利班及阿富汗政府在戴維營會晤前，特朗普直接繞過國安會的正式決策機制，只邀請了蓬佩奧、博爾頓等極少數幕僚參與前期商討，最終導致美國對阿富汗的政策出現重大失誤。
奧布萊恩的履新無法解決上述提及的任何一個問題，國安會在特朗普政府決策體系中的地位將步步跌落，甚至有淪為辦事機構的危險。
作為曾經處理人質事務的總統(tǒng)特使，躋身核心決策圈后的奧布萊恩，或許更應該思考，究竟如何才能把自己和國安會從白宮的爛攤子中解救出來。
（原文刊于《新京報》）
