國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于加快場景培育和開放推動新場景大規(guī)模應(yīng)用的實施意見》（后文簡稱《實施意見》），不僅明確了戰(zhàn)略邏輯和重點領(lǐng)域，更關(guān)鍵的是，它系統(tǒng)性地回答了實施路徑。一份清晰的藍圖需要科學的方法論和穩(wěn)健的保障體系才能落地?！秾嵤┮庖姟返纳羁讨?，在于它并非簡單的“一刀切”式管制，而是試圖構(gòu)建一個“有為政府”與“有效市場”良性互動、協(xié)同創(chuàng)新的新生態(tài)。
這場深刻的角色重塑，旨在清晰劃分政府與市場的權(quán)責邊界和協(xié)同接口。本文旨在深入剖析，在這場以場景為核心的創(chuàng)新變革中，政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)和社會資本各自的新定位，以及《實施意見》如何構(gòu)建一個發(fā)展與安全并重的保障體系。???
一、“有為政府”：從“審批者”到“場景開放者”與“制度創(chuàng)新者”
在培育新場景的生態(tài)中，政府的角色是“基石”和“引領(lǐng)者”?！秾嵤┮庖姟访鞔_了政府要從過去的管理者和審批者，向場景開放者和制度創(chuàng)新者轉(zhuǎn)變，其“有為”體現(xiàn)在三個關(guān)鍵層面。???
首先，是發(fā)揮示范引領(lǐng)作用?！秾嵤┮庖姟访鞔_要求，“政府機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)要強化示范引領(lǐng)”。這是推動場景落地的首要動力。過去，政府和國企掌握著（如城市治理、政務(wù)服務(wù)、公共交通、公立醫(yī)院、能源、礦山安全等）最豐富、最高價值的數(shù)據(jù)和場景資源，但這些資源往往因安全、管理等因素而未被充分激活?，F(xiàn)在，文件要求“帶頭開放”，這意味著政府將從數(shù)據(jù)管理者和服務(wù)審批者，轉(zhuǎn)變?yōu)閳鼍伴_放者和首席采購方。例如，政府通過揭榜掛帥等方式，將自身的治理痛點打包成“綜合性重大場景”向社會開放。這不僅為新技術(shù)提供了首臺（套）的落地機會，更創(chuàng)造了確定性的、規(guī)模化的早期市場需求。???
其次，是發(fā)揮制度試驗功能。《實施意見》強調(diào)，要“發(fā)揮場景對制度建設(shè)的試驗作用”。這賦予了“場景”超越技術(shù)的改革含義。每一個新場景的出現(xiàn)，都是對現(xiàn)有制度的挑戰(zhàn)。例如，全空間無人體系挑戰(zhàn)現(xiàn)有的低空空域管理規(guī)則；遠程醫(yī)療挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的醫(yī)保支付和執(zhí)業(yè)認定體系；數(shù)據(jù)要素的流通應(yīng)用挑戰(zhàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和隱私安全法規(guī)。如果準入和監(jiān)管的制度不調(diào)整，新場景就無法真正落地?！秾嵤┮庖姟返膶嵸|(zhì)，是允許在特定場景（如某個低空經(jīng)濟示范區(qū)）內(nèi)，進行風險可控的制度壓力測試，為體系升級的頂層改革積累真實世界的經(jīng)驗。???
再者，是鼓勵地方競合創(chuàng)新?！秾嵤┮庖姟芬蟆耙虻刂埔恕薄ⅰ敖Y(jié)合實際抓好貫徹落實”。這為地方政府的主動作為留下了巨大空間。可以預(yù)見，未來場景創(chuàng)新將成為衡量地方政府營商環(huán)境和創(chuàng)新能力的新標尺。這將開啟一場以場景為標的的區(qū)域創(chuàng)新競賽。例如，東部沿海省份（如廣東）在應(yīng)用場景方面起步早、力度大，可以聚焦智慧城市、數(shù)字貿(mào)易等集成式場景；而內(nèi)陸省份可能依托其能源優(yōu)勢，培育清潔能源或智慧礦山場景；有的城市則可能依托其旅游資源，打造數(shù)字文旅場景。地方政府的競爭方式不再是簡單的政策或補貼競爭，而是轉(zhuǎn)向開放程度、服務(wù)質(zhì)量和生態(tài)集成能力的綜合比拼。???
二、“有效市場”：從“被動參與”到“主動創(chuàng)造”與“協(xié)同集成”
如果說政府是“規(guī)則制定者”，那么市場和企業(yè)就是“價值創(chuàng)造者”。《實施意見》的核心目標之一，就是激活市場主體的能動性，特別是為民營企業(yè)和社會資本創(chuàng)造新機會。
一方面，是通過放寬準入激活市場活力。業(yè)內(nèi)人士指出，此次政策的實質(zhì)是“為社會資本、民營企業(yè)放寬了這些領(lǐng)域的準入限制，帶來大量商機”。過去，許多高價值領(lǐng)域（如交通、能源、醫(yī)療、政務(wù)）對民營企業(yè)存在較高的準入門檻。此次以“場景開放”為切口，等于在這些領(lǐng)域為有核心技術(shù)的市場主體打開了新的通道。這對于那些擁有專精特新技術(shù)的民營企業(yè)而言，是重大的發(fā)展機遇。它們得以在“場景”這一公平的競技場上，與各類主體同臺競技，以解決實際問題的能力來贏得市場。???
另一方面，是通過公平高效的配置機制保障市場秩序。機會的開放必須伴隨機制的透明?！秾嵤┮庖姟窂娬{(diào)要“促進場景資源公平高效配置”。這意味著場景開放不能搞內(nèi)部操作或定向分配。文件明確，國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)方面“分批次推出應(yīng)用場景項目清單”。這是政府管理方式的重大轉(zhuǎn)變，即從事前審批項目，轉(zhuǎn)向事中發(fā)布榜單、事后評估效果的模式。政府負責發(fā)布場景清單，市場負責提供解決方案，最終效果由真實世界的應(yīng)用來評判。???
更重要的是，市場主體要轉(zhuǎn)向協(xié)同集成。相關(guān)專家指出，場景的搭建具有協(xié)同集成性，并非單獨一個主體所能完成?！秾嵤┮庖姟芬仓С纸ㄔO(shè)“行業(yè)領(lǐng)域集成式場景”。例如，一個智慧街區(qū)場景，需要技術(shù)公司提供AI和物聯(lián)網(wǎng)方案，需要地產(chǎn)公司提供物理空間，需要商家提供消費業(yè)態(tài)，還需要政府提供數(shù)據(jù)和管理接口。在“場景經(jīng)濟”時代，單一企業(yè)獨立發(fā)展的模式難以為繼。場景的集成性特征，要求企業(yè)必須從產(chǎn)品思維轉(zhuǎn)向生態(tài)思維，主動構(gòu)建或融入一個多方參與、利益共享的創(chuàng)新聯(lián)合體。???
三、保障體系：在“系統(tǒng)推進”中實現(xiàn)“發(fā)展與安全”并重
“有為政府”和“有效市場”的良性互動，需要一個堅實的保障體系來護航。《實施意見》通過系統(tǒng)推進的頂層設(shè)計，確保這場創(chuàng)新行穩(wěn)致遠。???
其一，核心方法論是協(xié)同推進準入、場景、要素三項改革。這三者必須同步推進。如果只開放“場景”，但“準入”門檻不降低，民營企業(yè)和社會資本無法進入；如果“準入”和“場景”都開放了，但“要素”（特別是數(shù)據(jù)要素）不流通、不開放，場景就會缺乏實質(zhì)內(nèi)容。這體現(xiàn)了高層的系統(tǒng)性思維。必須通過“場景”這個抓手，把“準入”和“要素”這兩個最關(guān)鍵的改革領(lǐng)域協(xié)同撬動。???
其二，關(guān)鍵原則是堅守安全底線。文件六大原則中，明確了“安全有序”。相關(guān)專家也強調(diào)了場景的風險可控性。無論是人工智能的算法倫理，還是生物技術(shù)的生命安全，抑或是數(shù)據(jù)要素的隱私保護，都是不可逾越的紅線。這為創(chuàng)新劃定了邊界。場景培育不是粗放式發(fā)展，而是“有監(jiān)管”的沙盒試驗。這種發(fā)展與安全并重的思路，是確?！按笠?guī)模應(yīng)用”不會引發(fā)系統(tǒng)性風險的安全保障。???
其三，創(chuàng)新的保障是強化“政策工具”作用。《實施意見》最后強調(diào)，要“強化政策保障，健全管理制度”。這不僅包括財稅、金融、人才等一系列配套政策的跟進。更重要的是，文件提出了一個全新的概念：“充分發(fā)揮場景政策工具作用”。這是對“場景”價值的最高定位。未來，“場景”本身將成為一種新型的政策工具——政府的核心支持方式，將從提供財政補貼轉(zhuǎn)向提供應(yīng)用場景。提供一個應(yīng)用場景的價值，可能遠遠大于一筆補貼，因為它提供的是一個可驗證、可復(fù)制、可放大的真實市場機會，是連接創(chuàng)新與市場的最有效路徑。???
《實施意見》的出臺，清晰地劃分了“有為政府”和“有效市場”的權(quán)責邊界和協(xié)同機制。在這套新方法論的指引下，政府正從審批者轉(zhuǎn)向開放者，市場則從被動參與轉(zhuǎn)向主動創(chuàng)造。這場圍繞“場景”展開的生態(tài)重塑，將決定中國新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的速度與上限。
